Пример заявления о принятии мер прокурорского реагирования

В Прокуратуру __________ административного округа города ____________
______________________________

От: ____________________________
________________________________

ЗАЯВЛЕНИЕ

Я, ___________________, являлась собственником установленного во дворе дома в котором я проживаю по адресу: ______________________, укрытия для легкового автомобиля («ракушка»).
» » ______________ года я с удивлением обнаружила, что указанный гараж – ракушка был снесен. О намерении сноса гаража – ракушки, как и о самом сносе, а также его причинах, я уведомлена не была.
Как выяснилось позже, снос принадлежащего мне гаража – ракушки был произведен по решению руководителя Муниципалитета внутригородского муниципального образования ____________ в г. ________.
Кроме этого, сообщаю, что в гараже – ракушке находилось принадлежащее мне имущество, а именно:
1. Автомобильные шины – 4 шт.
2. Кондиционеры сплит – системы марки ___________ – 2 шт.
3. Утеплитель листовой – 4 шт.
4. Двери деревянные – 4 шт.
5. Листовой ДСП размером 110х110 см. – 26 шт.
При обнаружении мною факта сноса гаража – ракушки, выяснилось, что перечисленное выше имущество было утрачено.
По факту пропажи имущества я обратилась в муниципалитет внутригородского муниципального образования ___________, однако какой-либо информации о судьбе моего имущества сотрудники Муниципалитета мне предоставить не смогли.
_____________ года я обратилась в милицию с заявлением о факте сноса гаража – ракушки и пропаже имущества, что подтверждается талоном – уведомлением от __________г. № __________. Заявление было принято оперативным дежурным ОВД района _________ г. _________ ____________.
Считаю, что осуществление сноса гаража сотрудниками муниципалитета было произведено в нарушение норм действующего законодательства Российской Федерации, а противоправные действия должностных лиц муниципалитета повлекли утрату принадлежащего мне имущества, находившегося в гараже – ракушке.
Согласно ст. 35 Конституции Российской Федерации, право частной собственности охраняется законом.
Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Таким образом, в результате сноса гаража – ракушки существенным образом были нарушены мои законные права и интересы как частного собственника.
Согласно ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

На основании изложенного, —

ПРОШУ:

О принятом решении прошу сообщить в установленный законодательством РФ срок по адресу: ______________________________

» » _____________ года

Энциклопедия решений. Меры (акты) реагирования по результатам прокурорской проверки

Меры (акты) реагирования по результатам прокурорской проверки

По окончании проверки — независимо от того, выявились ли факты нарушения законов или нет, — прокуратура составляет акт проверки. Этот акт констатирует наличие или отсутствие нарушений законов в деятельности проверенного лица, в связи с возможностью которых осуществлялась прокурорская проверка (абз. 6 п. 2 резолютивной части, абз. 3 п. 5.5 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 N 2-П, далее — Постановление N 2-П).

Отметим, что Закон о прокуратуре упоминает составление акта проверки лишь в том случае, если в ходе проверки не было выявлено нарушений (п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре в ред. от 07.03.2017). Представляется, что это не отменяет обязанности прокуратуры составлять акт и в остальных случаях, поскольку на это указывает Постановление N 2-П (абз. 6 п. 2 резолютивной части, абз. 3 п. 5.5 мотивировочной части).

После завершения проверки руководителю или уполномоченному представителю проверяемого лица предоставляется право ознакомления с актом проверки (п. 4 ст. 5 Закона о прокуратуре, абз. 3 п. 5.5 мотивировочной части Постановления N 2-П). А если в ходе проверки нарушений не выявлено, то прокурор в течение десяти рабочих дней после завершения проверки дополнительно вышлет копию акта проверенному лицу (п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Форма акта проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона, установлена Генеральным прокурором РФ (п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре, приложение 3 к приказу Генеральной прокуратуры РФ от 17.03. 2017 г. N 172). Как будет оформляться акт проверки, в ходе которой выявлены нарушения, пока непонятно. Полагаем, что несоставление такого акта вообще противоречит положениям Закона о прокуратуре в том толковании, которое было дано Конституционным Судом РФ в абз. 6 п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П) и которое является общеобязательным (ч. 5 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», также см. последний абзац п. 2 резолютивной части Постановления N 2-П).

Если проведенная проверка не выявила фактов нарушения закона и (или) прав человека, больше ничего особенного не происходит.

При этом если проверка проводилась по заявлению о нарушениях, то заявителю сообщается о том, что оснований для принятия мер прокурорского реагирования не выявлено. Этот ответ может быть обжалован по правилам главы 22 КАС РФ*(1) либо главы 24 АПК РФ (заявлением о признании незаконным бездействия прокурора, выразившегося в непринятии мер, предусмотренных Законом о прокуратуре, по результатам рассмотрения заявления) — см. постановление ФАС Поволжского округа от 07.07.2011 N Ф06-5099/11; решения Октябрьского районного суда г. Белгорода Белгородской области от 06.08.2014 по делу N 2-3847/14, Электростальского городского суда Московской области от 28.08.2012 по делу N 2-1537/2012. Если в заявлении, послужившем поводом к проверке, указывалось на факт совершения административного правонарушения, то прокурор, как правило, выносит определение об отказе в возбуждении дела (решения Орловского областного суда от 12.12.2014 по делу N 21-137/2014, Нижегородского областного суда от 21.03.2013). Однако он не обязан этого делать (определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан от 05.06.2014 по делу N 33-7620/2014, решение Петродворцового районного суда Санкт-Петербурга от 15.03.2011 по делу N 2-388/11).

Если проведенная проверка обнаружила нарушения (уже совершенные или только наметившиеся), прокурор обязан принять соответствующие меры прокурорского реагирования, а именно:

— возбудить производство об административном правонарушении (абз. 9 п. 2 ст. 1, п. 2 ст. 22, ст. 25, п. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре);

— предостеречь о недопустимости нарушения закона (п. 2 ст. 22, ст. 25.1 Закона о прокуратуре);

— внести представление об устранении нарушений закона (п. 3 ст. 22, ст.ст. 24, 28 Закона о прокуратуре);

— организовать уголовное преследование виновных лиц по правилам УПК РФ, если нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления (п. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре).

Прокурор самостоятельно определяет, какую именно меру (комплекс мер) прокурорского реагирования необходимо применить в каждом конкретном случае. При этом прокурор выносит акт прокурорского реагирования — то есть издает документ, предусмотренный соответствующими статьями Закона о прокуратуре. О форме и других требованиях к актам прокурорского реагирования и их видах см. ниже.

Возбуждение дела об административном правонарушении

Прокурор вправе самостоятельно вынести мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 Закона о прокуратуре, ст.ст. 25.11, 28.4 КоАП РФ). Это постановление прокурор пересылает в орган или должностному лицу, уполномоченному рассматривать данное дело по существу, в течение трех суток после составления (ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ, а если санкция подразумевает административный арест или выдворение — немедленно (ч. 2 ст. 28.8. КоАП РФ). Полученное от прокурора постановление рассматривается соответствующим органом в сроки, указанные в ст. 29.8 КоАП РФ.

Внимание

Прокурор обязан вызывать законного представителя проверяемого лица для вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, известив его о времени, месте и самом факте составления такого постановления. В противном случае извещение правонарушителя не считается надлежащим, а постановление, вынесенное в отсутствие представителя, — законным (постановления АС Волго-Вятского округа от 27.11.2014 N Ф01-4325/14; Двенадцатого ААС от 23.03.2015 N 12АП-1276/15, ФАС Уральского округа от 13.04.2010 N Ф09-2387/10-С1; ФАС Северо-Кавказского округа от 22.01.2013 N Ф08-7809/12; ФАС Восточно-Сибирского округа от 30.03.2011 N Ф02-896/2011).

Однако (только по делам о нарушении прав свобод человека и гражданина — см. п. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре) прокурор может не возбуждать дело самостоятельно, а ограничиться незамедлительным сообщением о правонарушении и пересылкой материалов проверки в уполномоченный орган. Эти материалы приобретают статус повода для возбуждения дел об административном правонарушении (п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ) и подлежат обязательному рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ). По результатам рассмотрения орган возбуждает административное дело либо отказывает в этом, вынося соответствующее определение (ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ), которое может быть обжаловано (ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ).

Правом привлечения к административной ответственности обладает только непосредственно прокурор или его заместитель (п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре). Судебная практика также предполагает, что такими полномочиями обладают прокуроры городов и районов, а также вышестоящие прокуроры (п. 15 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

Привлечение виновных лиц к иной ответственности

Под «иной ответственностью», как правило, понимается ответственность дисциплинарная и (или) материальная, а также гражданско-правовая.

Требование о привлечении работников проверенного лица к дисциплинарной и (или) материальной ответственности может быть оформлено и простым письмом, но, как правило, содержится в представлении прокурора (по крайней мере, статистический отчет «О работе прокурора» по форме П (приказ Генеральной прокуратуры РФ от 02.06.2010 N 233, далее — Приказ N 233) содержит графу «По представлению прокурора привлечено лиц к дисципл. ответственности», аналогичная графа имеется в форме N 14-УРП «Представление прокурора» Приказа N 295; таким образом, количество наказанных (совершенно без учета вида взыскания либо факта его досрочного снятия в дальнейшем по ч. 2 ст. 194 ТК РФ) является показателем эффективности работы прокурора; данное обстоятельство может быть учтено проверяемыми лицами).

Если такое требование содержится в представлении, то оно должно быть рассмотрено, по нему должны быть приняты меры, о которых необходимо сообщить в прокуратуру — и все это в месячный срок со дня получения (абз. 2 п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре). Однако это не значит, что перечисленных в представлении работников нужно обязательно наказать. Напротив, согласно ТК РФ только у работодателя есть полное и исключительное право самостоятельно решать, привлекать или нет работника к дисциплинарной ответственности, а равно выбирать вид наказания (абз. 5, 6 ч. 1 ст. 22, ст. 192 ТК РФ). Кроме того, прокурору запрещено вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). Поэтому прокурор не вправе требовать от работодателя обязательного привлечения сотрудника, допустившего нарушения, к дисциплинарной ответственности (определение СК по гражданским делам Красноярского краевого суда от 02.06.2014 по делу N 33-5124/2014). Соответственно, за отказ от применения к сотруднику мер дисциплинарного взыскания руководитель не может быть привлечен к административной ответственности (постановления Верховного Суда РФ от 16.12.2016 N 78-АД16-38, от 03.03.2016 N 46-АД16-2 и от 16.12.2015 N 81-АД15-5; Александровск-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 11.03.2015 по делу N 5-7/2015, Ахтубинского районного суда Астраханской области от 22.09.2014; п. 3 Обзора судебной практики Верховного Суда Республики Мордовия по административным делам (2-е полугодие 2009 г.)). Если же работодатель решит привлечь к дисциплинарной ответственности сотрудника, по результатам работы которого организацией было допущено нарушение законодательства, то ему необходимо будет соблюсти процедуру наложения взыскания, предусмотренную ст. 193 ТК РФ. В противном случае взыскание будет незаконным, даже с учетом требований прокурора (решение Краснозерского районного суда Новосибирской области от 21.09.2012 по делу N 2-460/2012). То же относится к материальной ответственности: ст. 240 ТК вовсе разрешает работодателю отказаться от взыскания ущерба с работника. Копии приказов о наложении взысканий нужно представить в прокуратуру, поскольку на их основании вносятся данные в отчеты о работе прокуроров (п. 20 Инструкции по составлению статистического отчета «О работе прокурора» Приказа N 233)

Добиваясь привлечения виновных к гражданско-правовой ответственности, прокурор вправе самостоятельно предъявлять в суд (арбитражный суд) и поддерживать иски в интересах пострадавших (только в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, — п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре, ст. 45 ГПК РФ, ст. 39 КАС РФ, ст. 52 АПК РФ, п. 12 Приказа N 195). В остальных случаях прокурор разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод (абз. 3 п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре).»

Предостережение о недопустимости нарушения закона

Если при проверке обнаружились признаки готовящегося правонарушения, прокурор вправе объявить предостережение о недопустимости нарушения закона. Таким полномочием обладает только прокурор или его заместитель (ст. 25.1 Закона о прокуратуре, п. 1.1 Указания Генеральной прокуратуры РФ от 06.07.1999 N 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», далее — Указание N 39/7). Предостережение может быть объявлено только должностным лицам, а также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции (ст. 25.1 Закона о прокуратуре, п. 1.4 Указания N 39/7). Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Как правило, оно объявляется под расписку непосредственно в прокуратуре, но может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки (п. 2.3 Указания N 39/7). Предостережение силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель предупреждения должностных лиц о недопустимости нарушения закона; поэтому требование об его исполнении реализуется путем специальных процедур — вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд (решение Октябрьского районного суда г. Архангельска Архангельской области от 27.10.2014 по делу N 2-8099/2014, определение СК по гражданским делам Ростовского областного суда от 20.02.2012 по делу N 33-2379).

Предостережение должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого прокурор предупреждает (постановление ВС РФ от 27.09.2005 N 45-АД05-2; решение Володарского районного суда Нижегородской области от 10.05.2012 по делу N 2-621/12). Форма данного документа приведена в Указании N 39/7.

Предостережение может быть обжаловано (п. 4 Указания N 39/7) вышестоящему прокурору либо в суд общей юрисдикции только тем должностным лицом, в адрес которого оно вынесено (постановления ФАС Уральского округа от 18.06.2014 N Ф09-3594/14; ФАС Поволжского округа от 09.02.2010 по делу N А12-16007/2009; решения Бикинского городского суда Хабаровского края от 16.03.2015 по делу N 2-183/2015; Ленинского районного суда г. Иваново Ивановской области от 23.06.2014 по делу N 2-2403/14, Володарского районного суда Нижегородской области от 10.05.2012 по делу N 2-621/12; Можайского городского суда Московской области от 04.05.2012). Существуют, впрочем, и противоположные решения (кассационное определение СК по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 20.05.2011 по делу N 33-3341; Обзор судебной практики Верховного Суда Республики Хакасия по рассмотрению гражданских дел в порядке надзора за первое полугодие 2007 года; определение Дивногорского городского суда Красноярского края от 16.07.2010 по делу N 2-1044/2010). Помимо признания незаконным, суд также может обязать прокурора отозвать обжалованное предостережение (определение Балтийского флотского военного суда Калининградской области от 06.032014 по делу N 33А-69/2014).

За неисполнение предостережения виновному лицу грозит ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ. При этом обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в предостережении, лежит на прокуроре, а суду необходимо исследовать вопрос о законности и обоснованности внесенного предостережения, поскольку ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ наступает лишь в случае неисполнения законных требований прокурора (постановление ВС РФ от 24.05.2005 N 72-АД05-2; Обзор практики рассмотрения судьями Пермского края дел об административных правонарушениях за второй квартал и второе полугодие 2010 года (вопрос N 3), постановление Приволжского районного суда Астраханской области от 12.03.2015 по делу N 5-30/2015; решение Карагинского районного суда Камчатского края от 16.05.2014 по делу N 2-65/2014).

Представление прокурора

Представление об устранении нарушений закона (ст. 24 Закона о прокуратуре) или об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина (абз. 2 ст. 28 Закона о прокуратуре) вносится в государственные органы, общественные организации и должностным лицам (п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре, п. 20 Приложения 1 Приказа N 450). Оно должно содержать изложение и анализ фактов, послуживших основанием для внесения представления, а также предложения об устранении нарушений закона (п. 20 Приложения 1 Приказа N 450). Однако предлагая способы устранения нарушений закона, прокурор не должен вмешиваться в хозяйственную деятельность (определение СК по административным делам Астраханского областного суда от 27.05.2015 по делу N 33-1768/2015). Представление должно содержать указание на конкретный закон, нарушение которого допущено (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, постановление Ярославского областного суда от 29.10.2012 N 4А-336/2012), а нарушение должно иметь очевидный либо доказанный прокурором характер (определения СК по гражданским делам Забайкальского краевого суда от 15.07.2014 по делу N 33-2738-2014, Санкт-Петербургского городского суда от 14.06.2012 N 33-7733/2012; СК по гражданским делам Пермского краевого суда от 20.08.2012 по делу N 33-7148).

Если по результатам проверки прокурор внес представление, то по истечении месяца (в течение которого представление должно быть рассмотрено, а нарушение закона устранено) прокурор вправе прийти с повторной проверкой лица, причем по тем же основаниям и тому же предмету, которые им уже проверялись (абз. 3 п. 12 ст. 21, п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре).

Полученное представление подлежит безотлагательному рассмотрению (п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре). Адресатом должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме в течение месяца со дня внесения представления (п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре). Ответ должен содержать сведения о проведении конкретных мероприятий, направленных на устранение выявленных недостатков (например, о проведении служебной проверки (п. 3 Обзора судебной практики Верховного Суда Республики Мордовия по административным делам (2-е полугодие 2009 г.) или разъяснительной работы с персоналом (постановление Астраханского областного суда от 10.09.2012). Простое информирование прокурора о том, что его представление рассмотрено и будет учтено, не является должным рассмотрением (постановления Киришского городского суда Ленинградской области от 19.06.2014 по делу N 12-43/2014, Хабаровского краевого суда от 27.05.2011 N 4-А-289/2011). При этом если представление рассматривается коллегиальным органом, прокурору сообщается о дне заседания, (п. 2 ст. 24 Закона о прокуратуре); если представление рассматривается единолично, то адресат обязан обеспечить по требованию прокурора его участие в рассмотрении внесенного им представления (п. 2 ст. 7 Закона о прокуратуре; постановление ВС РФ от 04.04.2013 N 47-АД13-1, решение Балаковского районного суда Саратовской области от 01.04.2014 по делу N 12-63/2014). Прокурор может прийти на рассмотрение своего представления не только в орган власти, но и в коммерческую или некоммерческую организацию (п. 3 ст. 7 Закона о прокуратуре).

Если представление было обжаловано, то течение месячного срока для исполнения представления прокурора начинается со дня вступления в силу последнего судебного решения по данному делу (постановление заместителя Председателя Верховного Суда РФ от 23.12.2010 N 75-АД10-2).

Таким образом, соблюдение процедуры (т.е. рассмотрение, в том числе с участием прокурора, и его письменное информирование о результатах рассмотрения представления) является строго обязательным в любом случае (п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре; постановления Сыктывдинского районного суда Республики Коми от 13.04.2015 по делу N 5-64/2015, Саратовского областного суда от 02.07.2013 по делу N 7-390/2013; решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 28.05.2012 по делу N 12-157/2012).

Это не относится к удовлетворении требований прокурора по существу. Само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке (см. определение Конституционного Суда РФ от 24.02.2005 N 84-О). Эти должностные лица самостоятельно определяют характер принимаемых мер (решение Первомайского районного суда г. Пензы Пензенской области от 13.04.2015 по делу N 12-105/2015, постановление Волгоградского областного суда от 16.02.2011 по делу N 7а-179/11). Тем не менее, если адресат представления считает, что данное представление нарушает его права и свободы, создает препятствия к осуществлению прав и свобод или незаконно возлагает на него обязанности, он вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ и гл. 24 АПК РФ, а суд (и арбитражный, и общей юрисдикции) ОБЯЗАН рассмотреть дело по существу (Обзор судебной практики Верховного Суда РФ, утв. Президиумом ВС РФ 25.11.2015 (вопрос N 19), см. также вопрос N 5 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 2 квартал 2009 г).

Необходимо предупредить, что, как правило, суды отказывают в удовлетворении таких заявлений, поскольку оспариваемое представление прокурора силой принудительного исполнения не обладает, направлено на понуждение в добровольном порядке устранить нарушение законодательства, следовательно, нарушающим права и законные интересы заявителя признано быть не может (определения СК по гражданским делам Мурманского областного суда от 08.04.2015 по делу N 33-999/2015; Московского городского суда от 03.12.2012 N 4г/2-10835/12; СК по гражданским делам Ростовского областного суда от 19.08.2013 по делу N 33-10491/2013, СК по гражданским делам Ростовского областного суда от 21.02.2013 по делу N 33-1418, СК по гражданским делам Кировского областного суда от 18.04.2013 по делу N 33-1374; решения Октябрьского районного суда г. Липецка Липецкой области от 17.09.2014 по делу N 2-3412/14; Советского районного суда г. Брянска Брянской области от 28.07.2014 по делу N 2-4931, Ермаковского районного суда Красноярского края от 16.08.2012 по делу N 2-582/12). Противоположная практика крайне немногочисленна (решения Сызранского городского суда Самарской области от 21.03.2014 по делу N 2-1136/14, Советского районного суда г.Томска от 17.03.2011 по делу N 2-651/2011).

Лицо, которому внесено представление (либо лицо, его замещающие), вправе сообщить прокурору в письменной форме о несогласии с его содержанием, то есть отказать в удовлетворении представления. Само по себе несогласие прокурора с содержанием ответа, полученного по результатам рассмотрения представления, не может служить безусловным основанием для привлечения лица к административной ответственности (решения Первомайского районного суда г. Пензы Пензенской области от 26.05.2015 по делу N 12-215/2015; Тулунского городского суда Иркутской области от 11.04.2014 по делу N 12-61/2014, определения СК по административным делам Приморского краевого суда от 11.07.2013 по делу N 33-5550 и от 25.04.2013 по делу N 33-3438; вопрос N 3 Обзора практики рассмотрения судьями Пермского края дел об административных правонарушениях за второй квартал и второе полугодие 2010 года, утв. на заседании президиума Пермского краевого суда 04.03.2011; п. 2 Обзора судебной практики Верховного Суда Республики Мордовия по гражданским делам (вопросы применения норм материального права) (1-ое полугодие 2003 г.)). Тем не менее, при рассмотрении такого дела суд может согласиться с тем, что (несмотря на соблюдение процедуры рассмотрения представления) фактически мер к исполнению требований прокурора принято не было (постановление Советского городского суда Калининградской области от 12.02.2015 по делу N 12-35/2015).

Поэтому при рассмотрении в суде дела об административном правонарушении за умышленное невыполнение требований прокурора (ст. 17.7 КоАП РФ) прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований (определение Конституционного Суда РФ от 24.02.2005 N 84-О). Таким образом, ответственность наступает в том случае, если представление было вынесено по факту действительного нарушения закона, и адресат своевременно не устранил этого нарушения после рассмотрения представления.

Протест прокурора

Если при проверке был выявлен незаконный правовой акт, прокурор обязан безотлагательно (п. 4.2 Приказа N 195) принести на него протест издавшему такой акт органу или должностному лицу (п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре). В протесте прокурор указывает какой именно акт, по его мнению, нарушил какой конкретно закон и по каким основаниям. Обычно (в отношении организаций) прокуроры опротестовывают акты в сфере трудовых отношений, причем как локальные нормативные правовые акты (определения Санкт-Петербургского городского суда от 14.06.2012 N 33-7733/2012; СК по гражданским делам Пермского краевого суда от 20.08.2012 по делу N 33-7148), так и индивидуальные акты работодателя (решение Центрального районного суда г. Симферополя Республики Крым от 27.01.2015 по делу N 2-398/2015, определения СК по административным делам Приморского краевого суда от 14.03.2013 по делу N 33-2126; СК по гражданским делам Оренбургского областного суда от 30.11.2011 по делу N 33-7376/2011). Однако опротестованы могут быть и иные акты, например, протокол заседания жилищно-бытовой комиссии (определение ВК ВС РФ от 10.11.2011 N 203-В11-10) или акт, утверждающий устав предприятия (определение СК по гражданским делам Белгородского областного суда от 21.08.2012 по делу N 33-2670). Принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта.

Правом принесения протеста обладают только прокурор и заместитель прокурора (п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре).

Протест необходимо рассмотреть не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, причем при исключительных обстоятельствах прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста (п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре). Общий срок рассмотрения протеста прокурора исчисляется со дня получения протеста и истекает в день поступления прокурору результатов его рассмотрения. Так, если протест получен 5 мая 2010 года (среда), то о результатах его рассмотрения следует сообщить прокурору не позднее 14 мая 2010 года (пятница). Поступление прокурору результатов рассмотрения протеста 17 мая 2010 года (понедельник) следует считать нарушением срока, установленного ч. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре (вопрос N 2 Обзора практики рассмотрения судьями Пермского края дел об административных правонарушениях за второй квартал и второе полугодие 2010 года, утв. на заседании президиума Пермского краевого суда 04.03.2011).

Лицо, принявшее опротестовываемый прокурором акт, не обязано отменять или изменять его (постановление ВС РФ от 21.12.2011 N 59-АД11-1). Более того, рассмотрение протеста не предполагает обязательного рассмотрения протеста по существу, а свидетельствует о том, что прокурору в любом случае должен быть направлен ответ (определение СК по гражданским делам Тульского областного суда от 28.03.2013 по делу N 33-675). Протест прокурора носит характер предложения (рекомендации) органу либо должностному лицу, которому он внесён, а сам орган либо должностное лицо вправе сообщить прокурору в письменной форме о несогласии с содержанием протеста (определение СК по административным делам Приморского краевого суда от 14.03.2013 по делу N 33-2126). Таким образом, протест прокурора не возлагает на орган или должностное лицо, издавшее акт, никаких иных обязанностей, кроме обязанности в силу закона рассмотреть протест и о результатах рассмотрения сообщить прокурору (определение СК по гражданским делам Оренбургского областного суда от 13.02.2013 по делу N 33-986/2013). Более того, отмена опротестованного прокурором акта впоследствии может быть признана незаконной, невзирая на наличие протеста (решение Кисловодского городского суда Ставропольского края от 09.04.2015 по делу N 2-561/2015).

Если протест рассматривается коллегиальным органом, о дне рассмотрения следует особо уведомить прокурора (п. 3 ст. 23 Закона о прокуратуре). Конкретное должностное лицо, которому внесен протест, не обязано уведомлять прокурора о дне и времени рассмотрения внесенного протеста (определение СК по гражданским делам Белгородского областного суда от 21.08.2012 по делу N 33-2670).

О результатах рассмотрения протеста незамедлительно (то есть в тот же день) сообщается прокурору в письменной форме (п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре).

Протест не подлежит оспариванию в арбитражном суде, поскольку не является ненормативным правовым актом, не затрагивает прав и законных интересов адресата в сфере экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера, не создает препятствий для осуществления такой деятельности и не порождает экономического спора (постановление ФАС Дальневосточного округа от 26.11.2013 N Ф03-5780/13).

Протест может быть оспорен предъявлением административного иска в порядке главы 22 КАС РФ (до 15.09.2015 оспаривание проводилось по процедуре, установленной главой 25 ГПК РФ; однако необходимо отметить, что суды, как правило, отказывали в удовлетворении заявлений, поскольку неисполнение требования прокурора по отмене опротестованного акта не влечёт для заявителя негативных последствий, а, следовательно, не нарушает его прав; сама по себе обязанность по рассмотрению протеста прокурора установлена законом, а потому не может быть расценена как нарушение прав заявителя — см, например, определение СК по гражданским делам Самарского областного суда от 05.04.2013 по делу N 33-2689).

Нерассмотрение протеста в установленный срок и (или) неинформирование прокурора в письменном виде о результате рассмотрения влечет ответственность, предусмотренную ст. 17.7 КоАП РФ.

____________________________________

*(1) до 15.09.2015 такие дела рассматривались в порядке главы 25 ГПК РФ

3.1 Виды мер прокурорского реагирования

Нарушения прав предпринимателей, выявляемые и устраняемые органами прокуратуры. Меры прокурорского реагирования

курсовая работа

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит исчерпывающий перечень мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, которые в полном объеме должны применяться по фактам нарушений законов в сфере экономики. Прокурор реализует предоставленные ему полномочия по выявлению и устранению нарушений прав предпринимателей посредством актов прокурорского реагирования.

Акты прокурорского реагирования — это предусмотренные законом формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений.

Будучи предусмотренными в законе, акты прокурорского реагирования имеют процессуальный характер. Они составляются в определенной форме, вносятся в определенные адресаты. Закон определяет порядок внесения и рассмотрения актов прокурорского реагирования, права и обязанности прокурора и лиц, рассматривающих эти акты.

В актах прокурорского реагирования должны быть изложены сущность правонарушения, его негативные последствия, причины и условия, способствовавшие его совершению. Закон о прокуратуре предусматривает четыре вида актов прокурорского реагирования: протест, представление, постановление и предостережение.

1. Протест прокурора.

Это самое распространенное средство прокурорского реагирования. В соответствии с Федеральным Законом «О прокуратуре РФ» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

2. Представление прокурора.

В соответствии со cт.24 Закона о прокуратуре представление вносится для устранения нарушений закона. Под нарушениями закона в данном случае следует понимать как единичные факты правонарушения в виде неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона или Конституции РФ, так и неоднократные однородные обобщенные факты правонарушений.

В представлении указываются не только совершенные правонарушения, их причины и способствовавшие их совершению условия, но и предложения прокурора о мерах и мероприятиях, осуществление которых необходимо для устранения названных причин и условий.

3. Постановление прокурора.

В соответствии с Законом о прокуратуре прокурор может вынести два вида постановлений: а) о возбуждении уголовного дела; б) о возбуждении производства об административном правонарушении.

Общим, обязательным требованием, предъявляемым законом к этим постановлениям, является их мотивированность. Это означает, что при вынесении постановлений прокурор должен быть убежден в наличии в выявленном правонарушении либо признаков преступления, либо признаков административного правонарушения. Эта убежденность должна быть отражена в мотивировочной части постановлений.

4. Предостережение о недопустимости нарушения закона.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Этот акт прокурорского надзора как форма реализации полномочия прокурора установлен поправкой к Закону о прокуратуре от 10 февраля 1999г.

Помимо предусмотренных Законом о прокуратуре актов прокурорского надзора, на практике встречаются случаи применение прокурорами иных, нетипичных средств прокурорского реагирования. Так, например, прокуроры некоторых субъектов федераций в своей надзорной деятельности при выявлении нарушений законов в правовых актах не предпринимают предусмотренных Законом о прокуратуре мер реагирования, а ограничиваются лишь информированием правонарушителя. Они подменяют предусмотренные законом о прокуратуре акты реагирования квазипротестами либо квазипредставлениями. Например, прокурор Республики Марий Эл подменяет принесение протестов «направлением предложений». Идентичная прокурорская практика наблюдается в городе Москве, где для «урегулирования некоторых вопросов, а также в случаях несоответствия законов города требованиям федерального законодательства в Мосгордуму направлялись предложения, при наличии оснований — соответствующие акты прокурорского реагирования». Некоторые прокуроры оповещали адресата о выявленных нарушениях письмами. Так, исполняющий обязанности прокурора Ленинградской области 28 апреля 1998 года направил письмо руководителю Законодательного собрания Ленинградской области, в котором уведомлял, что прокуратурой проведен правовой анализ закона области «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления Ленинградской области», на соответствие Конституции Российской Федерации и Федеральному избирательному законодательству. Ряд норм содержащихся в областном Законе, по мнению прокурора не соответствовали ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Направляя такое письмо, прокурор обязан учитывать, что оно может не породить никаких правовых последствий. Прокурор направлением письма лишь имитирует свою протестную деятельность.

3.2 Особенности мер прокурорского реагирования

Особенности протеста прокурора.

Протест вносится от имени прокурора или его заместителя, действующих в пределах своей компетенции. Это означает, что подписывает протест прокурор соответствующего района, города, субъекта РФ или его заместитель, хотя готовить протест могут другие прокурорские работники.

Протест как официальный акт прокурорского реагирования должен иметь определенную единообразную форму. Его содержание излагается на бланке соответствующей прокуратуры, в нем указывается полное наименование органа, организации или должностного лица, издавших незаконный акт, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса их нахождения, даты принесения протеста, должностного положения с указанием классного чина фамилии, имени отчества прокурора принесшего протест, который он лично и подписывает. В описательной части протеста указывается кем, когда и какой акт был принят, в чем состоит его противоречие или несоответствие закону и какому именно, далее излагаются требования о полной или частичной отмене опротестованного акта. Могут также излагаться требования относительно устранения причиненного изданием незаконного акта вреда. В заключительной, части протеста указывается об установленной Законом о прокуратуре обязанности рассмотрения протеста и уведомлении прокурора о результатах его рассмотрения. В этой же части протеста, в случае необходимости, указывается на желание прокурора присутствовать при рассмотрении протеста и об уведомлении его о дне рассмотрения протеста.

Пункт 1 ст.23 Закона о прокуратуре определяет адресат принесения протеста. В нем указанно, что протест может быть принесен в орган или должностному лицу, которые издали противоречащий закону акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему лицу, либо прокурор обращается в суд в порядке предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Наиболее часто протесты на противоречащие закону акты приносятся в орган или должностному лицу, которые издали опротестованный акт, так как принесение протеста этим органам или должностным лицам — самый простой и короткий путь решения вопроса. Тот, кто издал акт, тот может изменить его или отменить.

Порядок рассмотрения протеста прокурора регулируется п. 2 — 4 ст.23 Закона о прокуратуре, в соответствии с их требованиями протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-тидневный срок с момента его поступления. В случае принесения протеста на противоречащие закону акты в представительные (законодательные) органы или в органы местного самоуправления протест должен быть рассмотрен на ближайшем с момента поступления протеста, заседании. При исключительных обстоятельствах, когда принятие противоречащего закону акта может повлечь тяжкие последствия в виде причинения значительного ущерба или вреда интересам общества или значительному числу граждан, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Закон предоставляет право прокурору отзывать свой протест до начала его рассмотрения. В практике такие случаи бывают нечасто. Обычно они связаны с отменой незаконного акта до рассмотрения протеста, изменением законодательства. Органы или должностные лица о результатах рассмотрения протеста обязаны незамедлительно сообщить прокурору в письменной форме.

Особенности представления прокурора.

При разработке и внесении в представление конкретных предложений об устранении причин и условий, способствовавших правонарушениям, прокурор не должен подменять орган управления, контроля, вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность. Поэтому в представлении должен строго соблюдаться «баланс» возможного и необходимого для предупреждения правонарушений.

Согласно п.1 ст.24 Закона о прокуратуре представление прокурора должно быть рассмотрено безотлагательно. Это означает, что органы или должностные лица, получившие представление, должны рассмотреть его в ближайшее возможное время.

Учитывая, что для устранения правонарушения, а особенно его причин и условий совершения, может понадобиться более продолжительное время, что это бывает, связано с необходимостью осуществления различного рода организационно управленческих и административно-хозяйственных мероприятий предусмотрен месячный срок со дня поступления представления для принятия конкретных мер по устранению правонарушения. В этот же срок прокурор должен быть уведомлен в письменном виде о принятых мерах.

Каждое внесенное представление регистрируется в прокуратуре, где указывается, когда и кому было внесено представление, в связи, с чем и о чем оно. Такой учет позволяет проконтролировать, во-первых, своевременность рассмотрения представления о принятых мерах, во-вторых, полноту выполнения требований прокурора.

После получения уведомления от соответствующих органов или должностных лиц о том, что правонарушение устранено с указанием, что конкретно было сделано для его устранения и предупреждения, прокурор анализирует полученные материалы. Если они его удовлетворяют, то об этом делается запись о получении этих материалов, и рассмотрение внесенного представления снимается с контроля. Если ответ органа или должностного лица о результатах рассмотрения, представления не удовлетворяет прокурора, то он может дополнительно уточнить свои предложения и потребовать их исполнения или провести проверку исполнения требовании ст.24 Закона прокуратуре.

Так, прокуратурой Ленинского района г. Оренбурга в ходе проверки по обращению Жаркова А.В. соблюдения трудового законодательства ООО «Студия авторского и молодежного телевидения» было установлено, что причитающаяся заработная плата Жаркову А.В. не выплачена в течении семи месяцев с момента увольнения, что противоречит трудовому законодательству.

В соответствии со ст. 140 Трудового кодекса РФ при прекращении трудового договора выплата всех сумм, причитающихся работнику от работодателя, производится в день увольнения работника. На основании изложенного прокурором было внесено Представление об устранении нарушений норм трудового законодательства. В котором прокурор потребовал принять меры к неукоснительному исполнению требований трудового законодательства, решить вопрос о выплате заработной платы Жаркову А.В., о результатах рассмотрения и принятых мерах в месячный срок уведомить прокурора Ленинского района г. Оренбурга.

Особенности предостережение о недопустимости нарушения закона.

Оформляется в виде специального акта, в котором указывается наименование прокуратуры и должностного положения прокурора (или его заместителя), составившего предостережение, фамилия, имя, отчество и занимаемая должность предостерегаемого лица, краткое указание оснований предостережения, требования, предъявляемые к должностному лицу, и указание на последствия в случае невыполнения требований и нарушения закона в виде соответствующей ответственности, к которой может быть привлечено предупреждаемое лицо. В предостережении указывается дата его объявления предостерегаемому.

Формы реализации рассматриваемого акта прокурорского реагирования является смешанной. Сам акт, как уже отмечалось, имеет письменную форму, а его реализация осуществляется в устной форме. В отличие от протеста или представления, которые могут быть принесены, то есть переданы адресату по почте, или другим путем, предостережение должно быть в устной форме объявлено прокурором или его заместителем соответствующему должностному лицу. При этом ему должны быть разъяснены требования по прекращению конкретных деяний, могущих повлечь нарушение закона, и возможность привлечения его к ответственности в установленном законом порядке в случае невыполнения этих требований. Объявление предостережения должно быть соответствующим образом зарегистрировано.

Если прокурором обнаружены нарушения закона, то он должен реагировать на это посредством вынесения соответствующих актов. Для этого им используются меры прокурорского реагирования.

Что представляют собой меры прокурорского реагирования

К подобным мерам чаще всего относят его, прокурора:

  • протест;
  • представление;
  • постановление;
  • предостережение о недопустимости правонарушений.

Протест на правовой акт, не отвечающий закону или противоречащий ему, приносится прокурором (допускается участие его заместителя) в соответствующий орган или непосредственно должностному лицу, которыми был издан подобный акт.

Замечание 1

Помимо этого прокурор может обращаться в вышестоящие органы или к вышестоящим должностным лицам, а также напрямую в суд.

Срок на рассмотрение такого протеста составляет не более 10 дней с момента его подачи. Если же протест был передан представительному (то есть законодательному) органу субъекта Российской Федерации или же органу местного самоуправления, то рассмотреть его необходимо на ближайшем по времени заседании. Если имеются исключительные обстоятельства, которые требуют незамедлительного устранения нарушений законодательства, то прокурор имеет право на сокращение срока рассмотрения подобного протеста. Результаты по мере принятия мер преподносятся прокурору в письменном виде.

Представление об устранении нарушений закона прокурор или его помощник вносят в соответствующий орган/должностному лицу — тем, кто имеет полномочия устранять подобные нарушения. Такое представление должно быть рассмотрено безотлагательно. Представление отличается от протеста тем, что последний обращает внимание на незаконность правового акта, в то время, как первое преподносится тогда, когда были совершены конкретные действия или же было проявлено бездействие, приведшие к нарушению закона.

Замечание 2

В случае обнаружения Генеральным прокурором Российской Федерации несоответствия положениям Конституции и федеральным законам постановлений Правительства Российской Федерации он должен в обязательном порядке проинформировать об этом Президента страны.

На принятие конкретных мер, направленных на устранение допущенных нарушений законодательства, включая их причины и способствующие им условия, отводится месяц со дня внесения прокурорского представления. Уведомление с перечнем результатов принятых мер прокурору предоставляется в письменном виде.

Если после проведения прокурорской проверки выявлено и установлено наличие признаков преступления, то прокурором выносится постановление о направлении необходимых материалов в органы предварительного расследования в целях принятия решения об уголовном преследовании.

Исходя из характера правонарушений прокурором выносится постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Подобное постановление должно быть рассмотрено уполномоченным органом/должностным лицом строго в установленный для этого срок. Результаты рассмотрения такого постановления предоставляются в письменном виде.

Предостережение о недопустимости нарушения закона вносится прокурором с целью предупредить правонарушения, а также при наличии у него информации о подготовке противоправных действий. Для этого прокурор/его заместитель направляют предостережение в письменной форме должностным лицам.

Замечание 3

Если имеется информация о том, что готовятся некие противоправные действия с признаками экстремистской деятельности, то такое предостережение направляется руководителям общественных объединений (включая религиозные), а также прочим лицам.

Если требования, изложенные в этом предостережении, не исполняются и приводят к негативным последствиям, то лица, которым было объявлено предостережение, могут привлекаться к ответственности, согласно порядку, установленному законом.

Слишком сложно? Не парься, мы поможем разобраться и подарим скидку 10% на любую работу Опиши задание

Основные принципы служебного порядка прокурорской должности

Порядок службы в органах/учреждениях прокуратуры РФ регламентируется федеральным законом «О прокуратуре РФ». Также для этого используются другие федеральные законы.

Замечание 4

Служба в таких прокурорских организациях относится к федеральной государственной службе.

Прокурором могут стать граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, которое было получено в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющего госаккредитацию. Помимо этого граждане, претендующие на такую должность, должны обладать всеми необходимыми профессиональными и моральными качествами и при этом должны быть способны исполнять свои служебные обязанности по состоянию здоровья.

Должность помощников прокуроров районных, городских и приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут занимать лица, которые получают юридическую специальность в образовательных заведениях высшего профобразования, которые имеют госаккредитацию. Обязательным условием для этого является окончание 3 курса таких учреждений.

Быть принятыми в прокурорские органы и нести в них службу не могут лица, которые:

  • являются иностранными гражданами;
  • по решению суда признаны недееспособными/ограниченно дееспособными;
  • по решению суда лишены права работать в госслужбе на государственной должности на протяжении конкретного срока;
  • имели или имеют судимость;
  • имеют заболевание, которое препятствует поступлению на подобную службу и исполнению накладываемых обязанностей;
  • имеют близких родственников или состоят в свойстве с работником прокурорских организаций, если их должности связаны с непосредственной подчиненностью и подконтрольностью;
  • не дают согласие на прохождение процедуры допуска к информации, которая составляет государственную тайну и при этом она будет использована при последующем исполнении обязанностей, связанных с выбранной должностью.

Прокурорские работники делятся на следующие классы чинов, идущих по порядку возрастания:

  • младший юрист;
  • юрист 3, 2 и 1 класса;
  • младший советник юстиции;
  • советник юстиции;
  • старший советник юстиции;
  • государственный советник юстиции 3, 2 и 1 класса;
  • действительный государственный советник юстиции.

Бонусы и ответственность

Если работники примерно исполняют свои служебные обязанности, продолжительно и безупречно служат в прокурорских органах/учреждениях, выполняют задания особой важности/сложности, то они получают соответствующие поощрения.

Если же служебные обязанности работниками не исполняются или исполняются ненадлежащим образом, а также имеют место быть проступки, которые порочат честь такого работника, руководителями таких организаций может применяться наложение разнообразных дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения.

Всё ещё сложно? Наши эксперты помогут разобраться

Об эффективности мер прокурорского реагирования (В.В. Стрельников, «Гражданин и право», N 12, декабрь 2009 г.)

Об эффективности мер прокурорского реагирования

Современный прокурорский надзор играет важную роль в защите конституционных прав граждан, общества и государства в различных сферах общественной жизни. Степень интенсивности принятия и изменения федерального законодательства, активная реализация права законодательной инициативы субъектами Федерации, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, а также количество выявляемых органами прокуратуры правонарушений во всех областях обуславливают необходимость повышения качества прокурорских проверок и эффективности мер прокурорского реагирования.

Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»*(1) установлено, что органы прокуратуры России осуществляют надзорную деятельность с целью выявления и пресечения нарушений законности. Иными словами, прокурор обязан не только выявить нарушение нормативно-правовых актов, но и принять меры к его устранению, восстановлению нарушенных прав и интересов, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности и недопущению впредь подобных нарушений.

Деятельность органов прокуратуры при проведении надзорных проверок регламентирована Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Из смысла статей 22, 27, 30 и 33 данного нормативного акта следует, что прокурор, реализуя свои полномочия, в случае обнаружения нарушений законности обязан на них реагировать предусмотренными законом способами и принимать необходимые меры.

Однако ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит понятий «меры прокурорского реагирования», «акты прокурорского реагирования». В нем определены документы, составляемые компетентными должностными лицами органов прокуратуры, которые являются мерами реагирования на нарушения действующего законодательства. К подобным мерам относятся: протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25). Это специфические правовые акты (документы), являющиеся формой реагирования, выносимые только прокурорами и их заместителями в порядке реализации их полномочий, которые обязательны для исполнения теми органами и их должностными лицами, которым они предписаны. Кроме того, при осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, а также администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу прокурор вправе отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение (ст. 33). В соответствии с частью 4 ст. 27 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Логично предположить, что в данном случае указанные постановления и исковые заявления прокурора являются одновременно актами и мерами прокурорского реагирования. Следует подчеркнуть, что прокурор, опираясь на положение ст. 9 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене определенных правовых актов или о принятии новых законов и иных нормативных актов.

Таким образом, данная статья определяет взаимодействие органов прокуратуры и законодательных (представительных) органов в форме обращения к ним прокуроров с предложением. Форма данного предложения законодательно не определена, кроме того, из смысла указанной нормы закона невозможно установить, является ли данное предложение актом и (или) мерой прокурорского реагирования. Действующие в этой сфере ведомственные акты, а именно Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 9 августа 1996 г. N 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» и Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», не регулируют порядок и процедуру внесения данного предложения.

Следует обратить внимание на то, что положения рассматриваемой статьи не согласуются с принципами и механизмом надзорной деятельности органов российской прокуратуры. Прокурор, осуществляя проверку нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления, прежде всего должен определить, законны они или нет. В данном случае приоритет имеют требования ст. 22 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты.

Положения ст. 9, связанные с правом прокурора вносить предложения в компетентные органы о принятии новых или дополнении ранее принятых нормативных актов не вызывают на практике споров и согласуются с общей концепцией деятельности прокурорской системы. Однако в данном случае указанную норму (применительно к изменению или отмене правовых актов) можно истолковать двусмысленно: неясно, обладает ли прокурор правом выбора способа действий, как должен поступить прокурор, выявивший незаконный правовой акт: внести предложение о его изменении, отмене или же подготовить на него протест.

Рассматривая правовую природу протеста как меры прокурорского реагирования, хотелось бы отметить ее эффективность в современных условиях. В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. В исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Данный акт должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию. Обязательными реквизитами протеста прокурора являются: точное название органа, в который приносится протест, и полное наименование акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону. В содержательной части протеста прокурор отражает следующие позиции: в чем выражается несоответствие либо противоречие акта (его части), на который направлено прокурорское воздействие; точное наименование закона, с которым вступил в противоречие (несоответствие) акт; предложение устранить допущенное нарушение (необходимо изложить свое видение: в каких конкретных юридических действиях оно должно выражаться и какие правовые последствия нести); требование рассмотреть протест в оговоренные законом сроки со ссылкой на правовые нормы и указание на то, что ответ о результатах рассмотрения протеста должен быть незамедлительно отправлен прокурору в письменной форме. Эффективность данной меры прокурорского воздействия обусловлена тем, что она дает возможность оперативно реагировать на незаконные действия органов государственного и муниципального управления, коммерческих и некоммерческих организаций и их должностных лиц. Как известно, подавляющее число властных волеизъявлений в обязательном порядке облекаются в форму письменных правовых актов. В данном случае кратчайший путь к восстановлению законности — принесение протеста на незаконный правовой акт с последующей его отменой или изменением. Примечательно, что ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» предлагает два пути: принести протест на правовой акт в орган или должностному лицу, его издавшему (а также их вышестоящему руководству), или обратиться в суд. На наш взгляд, данная альтернатива расширяет сферу прокурорского надзора, его практическую реализацию и предоставляет органам прокуратуры полномочия не только защищать законные интересы граждан, общества и государства собственными средствами, но и усиливать их, используя способы судебной защиты. Оба этих пути являются одинаково эффективными и способными обеспечить соблюдение законности во всех сферах общественной жизни и хозяйственной деятельности. При этом прокурор должен выбирать кратчайший путь к защите прав граждан. Так, например, при проведении проверки по жалобе лица, незаконно уволенного с места работы, прокурор установил обоснованность доводов заявителя и неправомерность действий должностных лиц администрации, его уволивших. В данном случае принесение протеста на незаконный приказ об увольнении будет являться более быстрым способом удовлетворения указанной жалобы, нежели подача в суд искового заявления о восстановлении на работе, поскольку судебная защита интересов заявителя в данном случае займет более длительный промежуток времени и потребует больше усилий со стороны работников прокуратуры. В современных условиях обращение органов прокуратуры в суд в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства с заявлениями о защите интересов оговоренных выше субъектов должно иметь место, очевидно, только после того, как будут исчерпаны или не принесут действенного результата иные меры прокурорского реагирования.

Еще одной мерой прокурорского реагирования выступает представление прокурора. Согласно ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно адресовано, источники информации об имевших место нарушениях закона. Данная мера прокурорского реагирования носит во многом комплексный и аналитический характер. При этом дается описание и характеристика выявленных нарушений закона, наступления негативных последствий. Кроме того, в представлении разъясняются нормы правовых актов, анализируются причины и условия, способствующие нарушению законности в той или иной сфере, а также указываются требования прокурора об их устранении и указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представления. Вместе с тем рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в сферу хозяйственной деятельности предприятий и организаций. Предложения по устранению обстоятельств, способствовавших нарушениям закона экономического, организационно-управленческого, технического характера, должны базироваться на заключениях специалистов, материалах проверок и ревизий. В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении допустима постановка вопроса о необходимости привлечения к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных лиц, попустительствовавших нарушениям, но это при условии, что в их действиях отсутствуют признаки преступления или административного проступка. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и иные законодательные акты не регламентируют процедуру рассмотрения представления. Как уже отмечалось выше, оно рассматривается безотлагательно. В ч. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре указано, что в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме. Между тем на практике указанный месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как срок рассмотрения представления. В каждом представлении во избежание волокиты должны содержаться четкие указания о сроках.

Вместе с тем, статья 17.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий. Из этого следует, что в случае умышленного игнорирования изложенных в представлении, а также в протесте требований прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении по указанной выше статье КоАП РФ.

Как уже отмечалось, представление и протест являются мерами прокурорского реагирования на нарушения законности. Однако законодательно не урегулированный порядок их применения порождает порочную практику дублирования прокурорских актов, когда по одному и тому же факту нарушений приносится протест и вносится представление. Это также способствует искусственному и необоснованному наращиванию показателей в работе межгоррайпрокуратур.

Проводя дальнейший анализ мер прокурорского реагирования, отметим, что, согласно ч. 1 ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», исходя из характера нарушения закона должностным лицом, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным органом или должностным лицом в установленный законом срок. Однако данная норма не в полной мере согласуется с положениями ст. 28.4 КоАП РФ, в соответствии с которой при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Федерации. Из ее смысла вытекает, что прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении в отношении любого юридического и физического лица. В Законе о прокуратуре, как указывалось выше, прокурор выносит подобное постановление лишь в отношении должностного лица. Вместе с тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях является кодифицированным законодательным актом и имеет приоритет и высшую юридическую силу по отношению к ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». В данном случае при возбуждении административных производств прокурорам необходимо руководствоваться непосредственно нормами КоАП РФ.

Указанная статья рассматриваемого Кодекса предоставляет прокурорам поистине безграничные возможности борьбы с правонарушениями во всех сферах жизнедеятельности. Ежегодно в КоАП РФ вносится большое количество новых норм, устанавливающих административную ответственность за ранее не каравшиеся административные проступки, и, следовательно, с появлением каждой подобной статьи усиливаются средства прокурорского надзора, увеличивается потенциал системы органов прокуратуры. Принимаемые субъектами Федерации законы, в которых вводятся дополнительные административные нормы, также расширяют полномочия прокуроров в данной области.

Однако сегодняшняя административная практика прокуроров нуждается в упорядочении. Закон о прокуратуре указывает на то, что органы прокуратуры при осуществлении надзорной деятельности не подменяют иные государственные органы и должностных лиц (ч. 2 ст. 21, ч. 2 ст. 26), в том числе и должностных лиц, уполномоченных в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях. Таким образом, из смысла Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что прокуроры при реализации своих полномочий обязаны выявлять недостатки в деятельности поднадзорных им контролирующих и правоохранительных органов, а не выполнять их работу.

Отметим, что, согласно ч. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре, при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Это подразумевает ситуацию, при которой в результате проведения надзорной проверки прокурор выявляет признаки уголовно наказуемого деяния в действиях конкретного лица и передает проверочные материалы в органы дознания и предварительного следствия для принятия решения в порядке ст. 144 и 145 УПК РФ. Таким образом, в настоящее время процедура привлечения к уголовной ответственности органами прокуратуры усложнена. Ранее действовавшие редакции ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и УПК РФ предоставляли полномочия прокурору возбуждать уголовное дело самостоятельно, однако, по нашему мнению, Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ*(2) необоснованно лишил его этой возможности. В сформировавшемся за годы реформирования государственных институтов законодательстве о прокуратуре создана целостная концепция прокурорского надзора, подразумевающая градацию мер прокурорского реагирования по степени правовых последствий, наступающих для лиц, допустивших нарушения законности. Данная градация начинается с предостережения о недопустимости нарушения закона и заканчивается ранее (до вступления в силу вышеназванного Закона) возбуждением лично прокурором уголовного дела — самой действенной и эффективной, как представляется, мерой прокурорского реагирования. С помощью непосредственной возможности органов прокуратуры инициировать уголовное преследование система мер прокурорского воздействия на правонарушителей эффективно работала многие десятилетия, позволяла результативно бороться с самыми серьезными нарушениями законности и поддерживала на достаточно высоком уровне престиж органов прокуратуры.

Несомненно, Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ является шагом к реформированию правоохранительной системы, одной из целей которого является создание единого централизованного следственного органа. Однако в настоящее время данный процесс существенно осложнен длящимся экономическим кризисом и многими другими факторами. Заметим также, что прошло два года с момента лишения прокурора возможности самостоятельно возбуждать уголовное дело и наделения данными исключительными полномочиями органов дознания и предварительного следствия, а также суда. Вместе с тем следует отметить, что за этот период криминогенная ситуация существенно не изменилась, осталась на прежнем уровне, а в некоторых направлениях борьбы с преступностью положение даже ухудшилось. Указанный Федеральный закон не улучшил работу правоохранительной системы, усложнил механизм возбуждения уголовных дел по результатам прокурорских надзорных проверок и этим ослабил систему органов прокуратуры в целом.

Особого рассмотрения заслуживает предостережение о недопустимости нарушения закона. Согласно ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

В связи с этим зададим закономерный вопрос: является ли предостережение о недопустимости нарушения закона актом и мерой прокурорского реагирования? Попытаемся дать на него ответ, исследуя правовую природу данного акта. Согласно п. 1.2 Указания Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. N 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. Из этого следует, что прокурор при проведении надзорной проверки может объявить предостережение лишь при наличии веских задокументированных оснований, связанных с тем, что в будущем, возможно, лицо совершит правонарушение. Постановление Верховного Суда РФ от 27 сентября 2005 г. N 45-АД05-2 определяет особенности его применения*(3) и обращает внимание на то, что предостережение прокурора, изданное в силу полномочий, установленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого прокурор предупреждает. Таким образом, прокурор не вправе вынести предостережение о недопустимости нарушений указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства РФ, нормативных актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также ведомственных актов. Подобное существенно сужает сферу его практического воздействия.

Как уже отмечалось, протест прокурора на незаконный правовой акт порождает правовые последствия, а именно его отмену, внесение прокурором представления предусматривает устранение отмеченных в данном акте нарушений, принятие мер к их недопущению впредь и привлечение конкретных лиц к дисциплинарной или материальной ответственности. Целью обращения органов прокуратуры с заявлением в суд является защита и восстановление прав и законных интересов граждан, общества и государства. В данном случае судебное решение, вынесенное по заявлению прокурора, также порождает юридические последствия. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении влечет наложение административного наказания на виновное лицо. Таким образом, можно утверждать, что указанные меры прокурорского реагирования применяются в связи с характером и степенью выявленных нарушений, являются способами восстановления законности.

Предостережение о недопустимости нарушения закона никаких юридических последствий для лица, которому оно объявлено, не влечет, а именно: ни к чему не обязывает и не вызывает наступление какой-либо ответственности. Если лицо, которому ранее было объявлено данное предостережение, все же совершит в дальнейшем правонарушение, о недопустимости которого оно предостерегалось, то правовые последствия для него породят иные меры прокурорского реагирования, принятые в связи с последним нарушением законности, а не это предостережение. Вопрос, связанный с тем, чтобы учитывать данный акт как отягчающее обстоятельство при повторных нарушениях, в действующем законодательстве не рассматривается.

Кроме того, пункт 3 Указания Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. N 39/7 предписывает прокурорам обеспечить строгий контроль за исполнением требований, изложенных в предостережении, и применять к должностным лицам, уклоняющимся от выполнения законных требований прокурора, предусмотренные законом меры ответственности. Однако данное требование в настоящее время надлежащим образом не выполняется. На практике органы прокуратуры объявляют должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона в случаях, когда принять иные меры прокурорского реагирования не представляется возможным, а также в тех случаях, когда не хватает необходимого количества показателей в работе.

Кроме того, законодательно не установлен срок действия рассматриваемого нами предостережения. Означает ли это, что оно действует в течение всей жизни лица, которому оно объявлено, и утрачивает свою значимость с момента изменения или отмены федерального закона (признания его не соответствующим Конституции РФ), о недопустимости нарушения которого лицо предупреждалось? Российское законодательство никак не регламентирует подобные ситуации.

Подытоживая наш анализ, можно сделать вывод, что предостережение о недопустимости нарушения закона не является мерой и актом прокурорского реагирования. Примечательно, что Указание Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. N 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» называет его специальным прокурорским актом (п. 2.2).

Далее в Указании отмечается, что «в целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования» (п. 2.3). В данном случае сам факт признания лица виновным в том, что оно еще не совершило, вызывает недоумение. Кроме того, процедура публичного объявления прокурором предостережения о недопустимости нарушения закона может повлечь за собой нарушение конституционных прав гражданина, связанных с его честью, достоинством и деловой репутацией, поскольку в этой ситуации она всегда будет носить обличающий характер.

Несомненно, целью Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»*(4), которым введено предостережение о недопустимости нарушения закона, является усиление профилактического направления в деятельности органов прокуратуры и обращение на него особого внимания. Применение на практике данного прокурорского акта носит во многом разъяснительный характер, поскольку в этом случае прокурором истолковывается смысл законодательства и особенности его применения, а также последствия его несоблюдения. В сегодняшних условиях необходимо правовое усиление этого акта, устранение имеющихся законодательных пробелов, препятствующих его эффективному практическому применению.

В.В. Стрельников,

кандидат юридических наук (г. Саратов)

«Гражданин и право», N 12, декабрь 2009 г.

————————————————————————-

*(1) См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366.

*(3) См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. N 4.

*(4) См.: СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 878.

Рубрики: Статьи

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *